Rapport skriven för Svenskt Näringsliv. Rapporten kan laddas ner här
SAMMANFATTNING
Huvudfokus i denna rapport är transportsystemet och hur väl det fungerar. Ett väl fungerande transportsystem är en central underliggande drivkraft som bidrar till att göra företag och arbetstagare mer produktiva vilket i sin tur bidrar till den långsiktiga ekonomiska utvecklingen.
Ett problem är att svensk transportinfrastruktur kännetecknas av eftersatt underhåll (ofta kallat ”underhållsskulden”) och detta problem har förvärrats över tiden. Det eftersatta underhållet är inte jämnt fördelat över landet utan vissa regioner har större utmaningar än andra.
Syftet med föreliggande rapport är att för det första belysa det eftersatta underhållets regionala fördelning. För det andra att beräkna vad det skulle kosta att ”nollställa underhållsskulden”. Om det görs ökade satsningar på att stärka transportsystemet via större reinvesteringar är detta förknippat med direkta kostnader, dock ger dessa satsningar upphov till kort- och långsiktiga positiva effekter som bör beaktas när satsningarna görs.
Kort och långsiktiga effekter av underhållsskulden
På kort sikt, under själva genomförandet av de reinvesteringar som krävs för att ett fullständigt återtagande av det eftersatta underhållet, stimuleras tillväxten genom den ökade efterfrågan i ekonomin. För att beräkna effekten av denna efterfrågestimulans, nationellt såväl som regionalt, har vi använt regionaliserade varianter av nationalräkenskapernas så kallade input/outputtabeller.
Därigenom har vi kunnat beräkna direkta och indirekta effekter av reinvesteringarna, såväl i den berörda regionen som nationellt. De direkta effekterna omfattar den ökade aktiviteten i bygg- och anläggningsnäringen som uppstår när den statliga väg- och järnvägsinfrastrukturen rustas upp.
Därutöver tillkommer indirekta effekter i andra delar av ekonomin, effekter som i sin tur består av två komponenter. För det första indirekta effekter som har att göra med att investeringen även ökar efterfrågan i underleverantörsleden och för det andra så kallade inducerade effekter till följd av ökade inkomster och därmed ökad konsumtion av varor och tjänster
För att fånga de långsiktiga effekterna har vi utgått från empiriska studier som analyserat transportinfrastrukturens roll i ett bredare makroekonomiskt perspektiv. I dessa studier använder man olika statistiska metoder för att söka efter direkta länkar mellan förändringar i det samlade infrastrukturkapitalet (stocken) och tillväxten i ett lands eller en regions produktion.
I rapporten gör vi även en bedömning av den samlade kort- och långsiktiga nyttan.
Sammantaget visar analysen att det samlade eftersatta underhållet i den statliga väg- och järnvägsinfrastrukturen år 2026 bedöms uppgå 127 miljarder kr. Samtidigt uppgår de traditionellt beräknade kortsiktiga nyttorna av att fram till år 2037 eliminera underhållsskulden, grovt uppskattat, till 220 miljarder kr.
Därutöver har vi under genomgående mycket försiktiga antaganden beräknat att ett fullständigt återtagande av det eftersatta underhållet skulle ge upphov till en tillkommande långsiktig produktionseffekt som i diskonterade termer uppgår till drygt 160 miljarder kr. Vi har också att beakta en kortsiktig efterfrågestimulans som årligen, under själva genomförandet av de reinvesteringar som krävs för att eliminera underhållsskulden, beräknas generera 8000 fler arbetstillfällen och drygt 7 miljarder i ökad produktion.
Det bör dock betonas att frågan om hur stor den samlade nyttan av att ta itu med underhållsskulden är komplex och kan ges olika svar beroende på hur trogen man är de vedertagna metoderna för samhällsekonomisk analys på transportområdet.
Även med en okonventionell syn på vilka effekter som bör ingå i kalkylen, så är det dock mycket svårt att argumentera för att den kortsiktiga efterfrågestimulansen utgör en genuin samhällsekonomisk nytta. Den skapar ingen ny produktionskapacitet i ekonomin utan uppstår snarare till följd av en omfördelning av samhälleliga resurser. Detta förhållande är kanske som mest uppenbart om det handlar om en fullt finansierad satsning på att eliminera underhållsskulden. Detta förutsätter − simulant med de ökade reinvesteringarna − att offentliga utgifter på andra områden minskas och/eller att skatterna höjs, vilket ger en motverkande negativ effekt på produktion och sysselsättning i andra delar av ekonomin.
Även en ofinansierad satsning får i grunden samma effekter, med den skillnaden att de motverkande effekterna uppträder med fördröjning och över en längre tidsperiod. Om staten fullt ut lånefinansierar de ökade reinvesteringar som krävs för att beta av underhållsskulden så innebär det visserligen på kort sikt att behovet av besparingar och/eller skattehöjningar blir försumbart. Men en ökad skuldsättning innebär att den offentliga ekonomin över tid måste bära högre räntekostnader än vad som annars hade varit fallet, en kostnadsökning som för eller senare måste balanseras av höjda skatter och/eller minskade offentliga utgifter.
Man kan således på goda grunder exkludera den kortsiktiga efterfrågestimulansen från den samlade samhällsekonomisk bedömningen. Men med de långsiktiga produktionseffekterna är det annorlunda, då de återspeglar den förbättrade infrastrukturens mer eller mindre permanenta genomslag på produktivitetsnivån i ekonomin.
Vi har med försiktiga antaganden bedömt att ett fullständigt återtagande av underhållsskulden skulle kunna ge upphov till en samlad och diskonterad produktionsökning på i storleksordningen 160 miljarder kr. Man kan dock inte utan vidare addera hela denna summa till det traditionellt beräknade samhällsekonomiska nyttorna, eftersom en del av dessa produktionseffekter – åtminstone i teorin – bör återspeglas i de restidsvinster som ingår på den traditionella kalkylens nyttosida.
I ett grovt, men ändå försiktigt räkneexempel, antar vi att 30 procent eller 60–70 miljarder kr av den samlade nyttan att av eliminera underhållsskulden i väg- och järnvägsinfrastrukturen utgörs av restidsvinster och att dessa restidsvinster i sin helhet återspeglar motsvarande produktionseffekt. I detta fall återstår ändå 90–100 miljarder i en tillkommande produktionseffekt. Skulle man addera denna summa till de traditionellt beräknade effekterna uppnås en total samhällsekonomisk nytta på 310–320 miljarder kr, vilket ska ställas mot en investeringskostnad på knappt 130 miljarder kr.
Det är således alldeles uppenbart att det ur ett brett samhällsekonomiskt perspektiv vore en mycket bra affär att ta itu med eftersatta underhållet av transportinfrastrukturen, men den slutsatsen gäller faktiskt även i en snävare statsfinansiell mening.
Till kostnadsbesparingar skulle man också kunna addera de ökade skatteintäkter som följer av att den förbättrade infrastrukturens produktivitetseffekter, där de senare i diskonterade termer har uppskattats till 160 miljarder kr. Med en oförändrad skattekvot i svensk ekonomi så skulle detta innebära ökade skatteintäkter till ett nuvärde av 66 miljarder kr.
Sammantaget, när man inkluderar de ökade skatteintäkterna, skulle man då landa i en självfinansieringsgrad på 170–180 procent.
Givet att beslut tas om att åtgärda underhållsskulden är det också av vikt att det görs på ett genomtänkt sätt så att satsningarna ger största möjliga effekt. I rapportens avslutande delar har vi sammanställt ett antal förslag som skulle bidra till att stärka transportinfrastrukturen.
I linje med Produktivitetskommissionens slutsatser menar vi att det bland annat är viktigt att prioritera samhällsekonomiskt lönsamma projekt samt att öka fokuset på reinvesteringar (som ofta är samhällsekonomiskt lönsamma). Vi ställer oss även bakom flera andra av kommissionens förslag där flera är relvanta för denna rapports frågeställning.
Möjliga åtgärder för att åtgärda underhållsskulden
För att ytterligare fördjupa förståelsen för vad som behöver göras har vi intervjuat en rad branschföreträdare och bett dem peka på de viktigaste åtgärderna. Nedan sammanfattas några av dessa.
Problembild. De intervjuade är överens om att det finns stora problem med det eftersatta underhållet och att detta påverkar näringslivets konkurrenskraft negativt. Problemen upplevs som akuta för järnvägen, men det finns även en hel del problem med väginfrastrukturen.
En aspekt som också förs fram är att underhållsperioderna är långa och blivit längre. Detta innebär att kapaciteten på många sträckor är nedsatt under lång tid, vilket i sin tur innebär ökade kostnader och osäkerhet för näringslivets godstransporter.
För att komma till rätta med problemen kommer således mer resurser att behöva tillföras. Ett problem är dock att även om mer resurser tillförs så finns det brist på kompetens i branschen. Ett problem är att det också saknas reservdelar till äldre komponenter.
De intervjuade pekar också på att det finns en hel del regleringar och rekommendationer som begränsar möjligheten att använda modern teknik för att identifiera var underhållsåtgärder bör sättas in.
Målbild. De intervjuade har även ombetts att peka på vad som bör ingå i den långsiktiga målbilden. För det första bör underhåll vara högprioriterat och tillföras tillräckligt med resurser i och med att den existerande transportinfrastrukturens funktionalitet ofta är viktigare än ny kapacitet för stora delar av näringslivet. Trafikverkets inriktningsunderlag bedöms således som alltför defensivt.
Det behövs även ny kapacitet, men de vägar och järnvägar som redan är byggda måste fungera för såväl gods- som persontrafiken. Infrastrukturen ska gå att lita på, det är en statlig kärnuppgift.
Det räcker inte heller med att vidmakthålla den funktionalitet som infrastrukturen hade när den byggdes. Näringslivet har utvecklats och behoven har ökat. Ambitionen måste vara att det inte räcker med att vidmakthålla en viss funktion utan såväl existerande som ny transportinfrastruktur måste moderniseras och bli bättre än vad den var när den en gång byggdes.
En aspekt som lyfts fram är att underhåll inte får fungera som en ”budgetregulator”, d v s om de medel som avsatts för exempelvis investeringar i ny kapacitet inte är tillräckliga ska resurser avsatt för underhållsåtgärder inte omallokeras till nyinvesteringar.
En utmaning när det gäller underhålls- och reinvesteringsåtgärder är att vägar och i synnerhet järnvägen kan behöva stängas av för att genomföra lämpliga åtgärder. Detta innebär potentiella problem för de som använder infrastrukturen. För att minimera denna typ av problem måste underhållsåtgärder planeras på ett klokt sätt och med god framförhållning så att de som påverkas har tid att vidta lämpliga anpassningsåtgärder. Det är även av vikt att underhållsåtgärderna genomförs tidseffektivt.
Planera. När det gäller satsningar på ny kapacitet finns en tydlig process där ett stort antal objekt namnges och medel avsätts helt eller delvis i den s.k. nationella planen. Branschföreträdare pekar på att även viktiga underhålls- och reinvesteringssatsningar behöver tydliggöras och specificeras. Ett förslag är att en långsiktig underhållsplan tas fram. Denna plan bör vara brett politiskt förankrad för att på så sätt säkerställa att planen inte ändras i händelse av maktskiften i riksdagen.
Ett förslag som lyfts fram är att s.k. underhållskonsekvensbedömningar bör tas fram. Syftet med dessa är att belysa konsekvenser för näringslivet och andra aktörer av underhållssatsningar.
De intervjuade betonar även att stråk som är av stor betydelse för näringslivet bör vara prioriterade när underhållsåtgärder planeras.
När det gäller vilka åtgärder som ska prioriteras behöver Trafikverket och andra som är ansvariga för transportinfrastrukturen dels lyssna på branschen, dels väga in betydelsen av att prioritera åtgärder som bidrar till att upprätthålla och stärka näringslivets konkurrenskraft.
Koll på anläggningen. Ett återkommande tema från branschföreträdarna är att Trafikverket behöver ha bättre koll på statusen på vägar och järnvägar för att på sätt kunna fatta mer välgrundade beslut om vilka delar av transportsystemet som behöver prioriteras när det gäller underhållsinsatser.
Smartare upphandling: Ett område som är av särskild vikt är upphandling av underhåll och reinvesteringar. För det första bör frågan om eventuellt återförstatligande av underhållet avföras från agendan. Nuvarande och kommande regeringar behöver vara tydliga med att underhållet framöver kommer att upphandlas. Råder det minsta tvekan om detta skapas onödig osäkerhet, vilket i sin tur minskar incitamenten för underhållsentreprenörerna att göra investeringar i sina respektive verksamheter.
Av vikt är även att upphandling av underhållet bejakar mer innovativa lösningar, d v s det behövs ett minskat fokus på lägsta pris och detaljstyrning och i stället ett ökat fokus på smarta lösningar och lösningar som är långsiktigt kostnadseffektiva.
Något som också betonas är att det behöver skapas bättre förutsättningar att handla upp mindre underhållsentreprenörer. Idag är upphandlingar ofta mycket omfattande och med krävande skallkrav som försvårar för mindre aktörer att svara på förfrågningar.
Effektivare genomförande. En slutsats är även att underhållet i mycket större utsträckning behöver gå från att vara reaktivt till att bli förebyggande. Detta innebär inte bara att underhållet blir mer förutsägbart för användarna utan bidrar även till lägre totalkostnader.
En annan slutsats är det behövs mer samlade och koordinerade åtgärder. Detta är av särskild vikt på järnvägen. När man väl genomför specifika underhållsinsatser på en sträcka bör man passa på att göra kompletterande underhållsarbeten. Detta bidrar till ökad effektivitet och innebär också att störningarna i järnvägssystemet blir färre.
En ytterligare slutsats är att det krävs ett underhållslyft och för att säkerställa att detta genomförs bör en särskild organisation skapas som får till uppgift och mandat att driva på denna typ av åtgärder. Denna organisation bör förslagsvis inleda med alla åtgärder som är relativt enkla och kostnadseffektiva att genomföra. Det är av vikt att underhållsarbetet kommer i gång snabbt.
Avslutningsvis konstaterar vi att det saknas långsiktigt fokus och ansvar för transportinfrastrukturen. Trafikverket verkar i en miljö där årliga anslag bestämmer vilka ramar myndigheten har att förhålla sig till. De politiska majoriteterna skiftar var fjärde år vilket kan innebära förändrade prioriteringar. Den nationella planeringen är förvisso långsiktig (12 år), men dels kan den ändras när nya planer tas fram vart fjärde år, dels är planen förhållandevis oprecis när det gäller hur satsningar ska finansieras och vilken typ av underhåll som ska prioriteras.
På ett övergripande plan saknas således långsiktiga bindande planer och kontrakt att sköta och ta ansvar för vägar och järnvägar. Prioriteringar kan förändras utan att det får några större konsekvenser.
Av betydelse för en väl fungerande transportinfrastruktur är således att stärka fokuset och ansvaret för våra vägar och järnvägar. En möjlig väg framåt är att ta fram mer bindande långsiktiga underhållsplaner samt även bejaka alternativa genomförandemodeller där långsiktiga kontrakt skapar tydliga incitament att förvalta vägar och järnvägar under lång tid på ett sådant sätt att det inte uppstår något eftersatt underhåll.
Det behövs också en ökad förståelse för vikten av att sköta det som redan är byggt. Det utgöra den absoluta merparten av transportinfrastrukturen. Nyinvesteringar är viktiga, men att ta hand om det som redan finns ger i de flesta fall mer nytta för pengarna.
